一、案例概況

1999年1月12日，美國亞特蘭大鋼鐵工業(yè)公司等九家美國鋼絲繩生產(chǎn)公司和美國獨立鋼鐵工人聯(lián)盟、美國勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)的鋼鐵工人聯(lián)合會等兩家工會向美國國際貿(mào)易委員會提出申請，要求該委員會按照美國1974年貿(mào)易法202節(jié)發(fā)起調(diào)查，以認(rèn)定外國鋼絲繩的大量進口是否給美國產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。1999年1月27日，美國國際貿(mào)易委員會在美國聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，決定立案調(diào)查，案件編號為TA—201—69。日本、加拿大、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭等國的鋼絲繩生產(chǎn)商和出口商作為答辯方參加了調(diào)查。委員會分別在1999年4月15日和1999年6月8日就損害問題和救濟問題舉行了聽證會。
1999年7月，美國國際貿(mào)易委員會３位委員作出了肯定的結(jié)論，即認(rèn)為外國鋼絲繩進口的大量增加對美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅，并建議美國總統(tǒng)給予救濟，另外３位委員則作出了否定結(jié)論。根據(jù)美國1930年稅法，在這種情況下，美國總統(tǒng)可將任何一方的意見視為委員會的結(jié)論。
根據(jù)美國國際貿(mào)易委員會的報告，美國總統(tǒng)于2000年2月16日發(fā)布命令，決定對外國鋼絲繩進口實施為期３年的關(guān)稅配額限制，并暫時取消給予普惠制受惠國及其他多邊協(xié)定的受惠國的零關(guān)稅待遇。美國總統(tǒng)還指示美國貿(mào)易代表要求國際貿(mào)易委員會依據(jù)1930年稅法332節(jié)的規(guī)定，對這一進口救濟措施的實施情況進行事實真相的調(diào)查。

二、爭議焦點

根據(jù)1974年貿(mào)易法202節(jié)的規(guī)定，美國國際貿(mào)易委員會的肯定結(jié)論必須建立在以下事實的基礎(chǔ)上：(1)特定產(chǎn)品的進口持續(xù)增加(絕對數(shù)量或相對于美國國內(nèi)生產(chǎn)數(shù)量)；(2)美國國內(nèi)市場相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商受到嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅； (3)進口的大幅增加是美國國內(nèi)生產(chǎn)商受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實質(zhì)原因。
根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本案作出肯定結(jié)論的委員的討論主要集中在以下４個方面：

（一）美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)
在調(diào)查中可能得到救濟的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指“美國國內(nèi)市場相似產(chǎn)品的生產(chǎn)商整體”。本案的生產(chǎn)商整體包括美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)工人。

（二）進口的持續(xù)增加
美國國際貿(mào)易委員會考慮最近5年特定產(chǎn)品進口的絕對數(shù)量或相對于美國國內(nèi)生產(chǎn)數(shù)量的增長情況。３位委員發(fā)現(xiàn)美國的鋼絲繩進口從1994年的177.64萬噸增至1998年的253.74萬噸，增長率42.8%；進口量與國內(nèi)產(chǎn)量相比從1994年的32.2%增長到了1998年的44.3%。

（三）嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅
所謂嚴(yán)重?fù)p害，是指“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)地位重大的總體損害”，嚴(yán)重?fù)p害威脅是指“迫在眉睫的嚴(yán)重?fù)p害”。判斷嚴(yán)重?fù)p害的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備明顯閑置；(2)大量廠商不能以合理利潤水平維持經(jīng)營；(3)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)大量的失業(yè)或不充分就業(yè)。嚴(yán)重?fù)p害威脅的標(biāo)準(zhǔn)是：(1)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)銷售額或市場份額下降，庫存增加或較高，生產(chǎn)量、利潤、工資水平、生產(chǎn)率、就業(yè)呈下降趨勢；(2)不能籌措足夠的資金實現(xiàn)生產(chǎn)設(shè)備的現(xiàn)代化或者不能維持現(xiàn)有水平的研發(fā)支出； (3)由于第三國的進口或出口限制，美國市場成為相似產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出口的焦點。
３位委員發(fā)現(xiàn)，美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)量從1994年的5.5萬噸增至 1997年的6萬噸，1998年下降至5.7萬噸，銷售量的增減趨勢相同。美國企業(yè)開工率從1994年的85.0%、1995年的85.1%下降至 1997年的76.0%，美國鋼絲繩公司取消了修建新工廠的計劃，減少了工作班次，并在1998年和1999年關(guān)閉了部分工廠。5年間，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力增長了16%，美國國內(nèi)市場需求量也同步增長了14%。3位委員稱沒有發(fā)現(xiàn)其他證據(jù)來解釋這種開工率的下降與其他因素有關(guān)。
3位委員發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)不能維持正常的盈利水平。整個行業(yè)中不少企業(yè)在1996、1997和1998年連續(xù)虧損，其中1998年，全美的14家鋼絲繩生產(chǎn)商中有9家出現(xiàn)虧損。就業(yè)情況也不理想，總就業(yè)人數(shù)和總工時數(shù)均有下降，有12家公司因缺乏訂單減少了工作班次。
由于大多數(shù)美國生產(chǎn)商是根據(jù)特定客戶的訂單進行生產(chǎn)的，因此美國產(chǎn)業(yè)的庫存數(shù)據(jù)變化不大。美國公司的資本性支出從1994年的14440萬美元大幅下降至1998年的7860萬美元。

（四）因果關(guān)系
3位委員認(rèn)定進口是美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的實質(zhì)原因。所謂實質(zhì)原因，是指“重要的、并且是不比其他任何原因次要的原因”。根據(jù)美國眾議院籌款委員會的解釋，必須滿足雙重標(biāo)準(zhǔn)，即進口必須構(gòu)成一個重要原因，同時與其他任何原因相比至少同等重要。在本案中，作出肯定結(jié)論的3位委員認(rèn)定存在這種因果關(guān)系的理由主要是：
（1）競爭狀況。競爭問題與產(chǎn)品的生產(chǎn)、產(chǎn)品的可替換性、世界市場的變化和匯率等等因素相關(guān)。3位委員首先認(rèn)定進口鋼絲繩與美國產(chǎn)鋼絲繩是可替代產(chǎn)品，在相同或相似質(zhì)量下存在競爭。主要鋼絲繩生產(chǎn)國的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)量在5年間有大幅增加。不少亞洲和前蘇聯(lián)國家貨幣相對于美元貶值，這使得像印尼、日本和烏克蘭這些國家的產(chǎn)品更具競爭力。
（2）因果關(guān)系分析。首先，1998年美國公司的鋼絲繩產(chǎn)品價格大幅下降，進口的持續(xù)增加是造成價格下降以及對美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的重要原因。5年間，外國鋼絲繩進口增長了38.8%。在美國國際貿(mào)易委員會所作的446個季度價格比較中，有285個例子表明外國產(chǎn)品售價低于國內(nèi)產(chǎn)品。鋼絲繩產(chǎn)業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，為了分?jǐn)偣潭ǔ杀荆髽I(yè)不得不努力增加產(chǎn)量，而流動成本每時每刻發(fā)生著面對低價進口產(chǎn)品的競爭，美國企業(yè)只得降低價格以保持市場份額。因此大量的進口嚴(yán)重?fù)p害了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。其次，進口對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害不亞于其他任何原因。答辯人提出的其他原因包括：作為鋼絲繩原材料的廢金屬價格下降；美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力過剩；國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受了停產(chǎn)、罷工、過高的開辦費或其他支出等。關(guān)于原材料， 3位委員指出，鋼絲繩的原材料不止廢金屬一種，事實上鋼絲繩原材料的綜合成本是上升的。例如，1994～1998年，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本從321美元/噸增至338美元/噸。關(guān)于生產(chǎn)力過剩，３位委員指出，盡管國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)能力在5年間增長了16%，但同期美國市場需求也同步增長了14%，并進而指出真正過剩的反而是世界市場(例如亞洲市場)。關(guān)于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)過高的成本和費用，３位委員認(rèn)為現(xiàn)有的證據(jù)無法證明這一點。
３位委員的最終結(jié)論是，持續(xù)增加的進口是造成美國鋼絲繩產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅的重要原因，并且在重要程度上不次于其他任何原因。３位委員分別給出了自己的救濟措施建議。例如，美國國際貿(mào)易委員會主席Lynn M．Bragg的建議是，在４年內(nèi)提高關(guān)稅稅率，第一年7%，第二年6.5%，第三年 6.0%，第四年5.5%。３位作出否定結(jié)論的委員認(rèn)為，雖然來自外國的鋼絲繩進口持續(xù)增加，但未給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。

（一）美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)未受到嚴(yán)重?fù)p害
（1）沒有生產(chǎn)設(shè)備的大量閑置。5年間，國內(nèi)公司的生產(chǎn)工廠并未減少，相反，不少公司紛紛大量投資購買新的設(shè)備，提高生產(chǎn)能力。1994～1997年開工率變化不大，1998年下降了近9個百分點，這一下降應(yīng)歸因于生產(chǎn)能力的過度擴張。
（2）不存在大量公司無法維持合理的利潤水平。盡管有9家公司在1998年出現(xiàn)虧損，但這僅僅是一年的現(xiàn)象，大部分公司1997年的經(jīng)營狀況甚至還是5年中最好的一年。1998年的虧損原因有兩個，一個是鋼絲繩公司與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的價格轉(zhuǎn)移行為(占全部交易的20%～25%)。價格轉(zhuǎn)移與正常交易之間的價差從 1994年的36美元/噸上升到了1998年的65美元/噸，而同期正常交易價格則下降了10%。原因之二，申請人美國公司的財務(wù)數(shù)據(jù)沒有反映廢金屬價格的下降。廢金屬是鋼絲繩生產(chǎn)的一項重要的原材料，美國公司的財務(wù)數(shù)據(jù)中1998年的原材料成本與1997年保持不變，沒有反映廢金屬價格的下降這一重大事實。這也就是說，美國公司過分高估了其1998年的生產(chǎn)成本。

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