第一章 美國憲法與對外政策
在美國政治制度中，政府處理對外關(guān)系和國內(nèi)事務(wù)的方式和職能有著重要的區(qū)別，但是，美國政府對外與國內(nèi)政策制定實施的權(quán)力，均源自美國憲法。美國憲法確立了美國政府的框架，奠定了美國政治制度的基礎(chǔ)。因此，要了解美國的對外政策，必須了解美國憲法。
第一節(jié) 美國憲法與美國政治制度
美國憲法是人類社會的第一部成文憲法，迄今已有200多年的歷史。美國憲法是美國歷史上最重要的法律文件，集中體現(xiàn)了美國人的民族特性和政治智慧。1776年7月4日美利堅合眾國十三州在大陸會議宣布的《獨立宣言》繼承和發(fā)展了天賦人權(quán)和社會契約理論，闡述了殖民地人民爭取獨立的理論根據(jù)。而1787年費城制憲會議通過的《美利堅合眾國憲法》則建構(gòu)了美國政治生活的基本大法和基本制度，確立了美國政府的基本框架與美國政治制度的基本原則。
一、美國憲法規(guī)定的政治制度原則
美國憲法的形成主要源自三方面的力量：英國的政治傳統(tǒng)、歐洲啟蒙思想和美國獨立前后的獨特經(jīng)驗。作為美國的最高法律，美國憲法反映了啟蒙時代歐洲思想家的治國理論，體現(xiàn)了美國政治制度的基本原則，即天賦人權(quán)、人民主權(quán)和限權(quán)政府、法治而非人治、代議制、分權(quán)制衡、聯(lián)邦制、文官控制軍隊。
天賦人權(quán)與社會契約論是美國憲法的重要理論基礎(chǔ)之一。美國憲法是在長期實踐英國法律的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，英國采取不成文法，而美國的一切法律都是成文法。憲法是社會的全體成員協(xié)商達(dá)成的契約，為的是u201c建立更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福u201d。在憲法中，人民只是將自己的一部分天賦人權(quán)交給政府，使之具有必要的權(quán)威，而仍然保持了自己的其他權(quán)力。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson）這位開國元勛在《獨立宣言》中已經(jīng)將天賦人權(quán)視為u201c不言而喻u201d的真理，u201c人人生而平等，造物主賦予他們?nèi)舾刹豢勺屌c的權(quán)利，其中包括生存權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。為了保障這些權(quán)利，人們才建立政府。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則獲致于被治者的同意u201d。盡管如此，在美國憲法被批準(zhǔn)后不久，國會通過的十條修正案，即《權(quán)利法案》，詳細(xì)列舉了政府不得侵犯的人民權(quán)利。這種在成文憲法中對人民權(quán)力予以明確法律保障的做法，后來為世界上眾多國家所效仿，被譽為u201c是美國人的創(chuàng)舉，是對政治學(xué)和憲法學(xué)的重要貢獻u201d。
美國憲法的另一個重要理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)論。1781年通過的邦聯(lián)條例只是州政府之間的契約，而憲法直接以人民為基礎(chǔ)。美國憲法的序言就表述了人民主權(quán)論：u201c我們，美利堅合眾國的人民，為了組織一個更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)的安寧，建立共同的國防，增進全民福利和確保我們自己及我們后代能安享自由帶來的幸福，乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法。u201d憲法的第一句話就是u201c我們，美利堅合眾國的人民u201d，再不是以各州的名義。政府的權(quán)力來自人民，目的在于保護人民的生命、自由、財產(chǎn)和追求幸福的權(quán)利。與人民主權(quán)原則緊密相連的是u201c限權(quán)政府u201d的原則。在建立政府，尤其是強大的政府時，既要授予政府權(quán)力，又必須對權(quán)力加以限制。政府的權(quán)力不是絕對的，它只能行使人民通過憲法授予它的權(quán)力，不得行使憲法禁止它行使的權(quán)力。美國憲法第一條第八款列舉了聯(lián)邦政府可以行使的權(quán)力，在其他條款中規(guī)定了禁止聯(lián)邦政府行使的權(quán)力?！稒?quán)利法案》列舉了政府不得侵犯的人民權(quán)利，這些都是限權(quán)政府原則的具體體現(xiàn)。
法治（the rule of law）是美國憲法所體現(xiàn)的另一重要原則。法律權(quán)威尤其是憲法至上性原則是法治國家憲法的必備條款，如美國憲法第六條規(guī)定：u201c本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律，以及合眾國已經(jīng)締結(jié)及將要締結(jié)的一切條約，皆為全國之最高法律。u201d美國法治原則的關(guān)鍵在于政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律來運作，無論是公民還是政府官員都服從于法律，立法權(quán)力亦受到憲法的限制。美國獨立戰(zhàn)爭時期著名的政治活動家、政治思想家托馬斯·潘恩（Thomas Paine）曾指出：u201c憲法不僅是一種名義上的東西，而且是實際上的東西。u2026u2026憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國的憲法不是其政府的決議，而是其政府的人民的決議u2026u2026它包括政府據(jù)以建立的原則、政府組織的方式、政府具有的權(quán)力、選舉的方式、議會的任期、政府行政部門所具有的權(quán)力u2026u2026因此，憲法對政府的關(guān)系猶如政府后來所制定的各種法律對法院的關(guān)系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按照已制定的法律辦事；政府也以同樣的方式受憲法的約束。u201d由此可以看出，u201c憲法至上u201d成為美國建設(shè)法治國家的核心理念。作為世界上第一部成文憲法，美國憲法已經(jīng)成為美國民主、自由與法治事業(yè)的根基。美國憲法框架下的法治約束了政府的任意權(quán)力，提升了政府決策的理性。分權(quán)制衡、憲法所保護的言論自由、高級法理念等等，都有利于防止公共決策被沖動、情感、局部利益和短期不理性所左右，法治的初衷通過憲法得到了集中體現(xiàn)。
在國體問題上，美國制憲者們并無太大的分歧，共和制是他們唯一認(rèn)真考慮過的政治制度。他們既反對君主專制，又反對多數(shù)專制，因而決定不采用直接民主，即人民不直接治理政府，而選擇了由人民直接或問接地選出代表來制定和執(zhí)行法律，這就是代議制政府，或代議制民主。在這樣的憲政民主政體中，民主是原則，也是程序。在制憲者看來，代議制政府是最好的選擇。一方面，它體現(xiàn)了人民主權(quán)的原則，使人民通過選舉對政府實行控制，因為定期選舉既使民選官員及議員受到選民的監(jiān)督，又使政府和當(dāng)政者通過依靠選民和對選民負(fù)責(zé)獲得執(zhí)政的合法性。另一方面，通過間接民主的方式，它可以防止u201c暴民專政u201d和u201c民主過分u201d。
權(quán)力分立和制約平衡是美國政治制度的又一個重大原則，美國政府的基本框架就是依據(jù)這一原則確立的。制憲者根據(jù)建國后各州已經(jīng)實行三權(quán)分立的實踐，將中央政府的權(quán)力分為立法、行政和司法三大部門，并規(guī)定立法權(quán)屬于國會，行政權(quán)屬于總統(tǒng)，司法權(quán)屬于各級聯(lián)邦法院，明確地把三權(quán)分別授予三個彼此獨立而平等的部門。憲法第一條第一款明確規(guī)定立法權(quán)歸國會，國會由參議院和眾議院組成。第八款逐項規(guī)定了國會具有的權(quán)力，主要是設(shè)立機構(gòu)、組織政府、制定法律、管理財務(wù)以及宣戰(zhàn)的權(quán)力。第九款規(guī)定了國會所不具有的權(quán)力，也就是被明確禁止的權(quán)力，如不得中止人身保護的特權(quán)、不得通過公民權(quán)利剝奪法案、不得授予任何貴族爵位等。憲法第二條規(guī)定行政權(quán)歸總統(tǒng)。美國實行典型的總統(tǒng)制，總統(tǒng)握有實權(quán)，有u201c民選的國王u201d之稱。由于邦聯(lián)國會的教訓(xùn)，制憲者們深感必須大權(quán)集中，有一位能令行禁止的行政首腦?？偨y(tǒng)的權(quán)力大致如下：執(zhí)行法律、建議立法、否決國會的立法、處理外交、提名司法和行政官員以及統(tǒng)率軍隊等。在非常情況下，總統(tǒng)有權(quán)召集兩院或任何一院開會?？偨y(tǒng)雖然對國會立法具有否決權(quán)，但對憲法修正案卻不具有否決權(quán)。憲法第三條規(guī)定司法權(quán)屬于最高法院和國會隨時規(guī)定和設(shè)立的下級法院。司法權(quán)的適用范圍包括憲法本身和其他合眾國的法律、條約、涉外案件以及以合眾國為一方的訴訟和州際訴訟等。聯(lián)邦法官由總統(tǒng)任命，參議院確認(rèn)，法官一旦任職，只要行為端正，便可任職終身。
美國憲法對政府三大部門間的制衡作出了詳盡的規(guī)定。在總統(tǒng)和國會之間，總統(tǒng)有權(quán)否決國會的立法，但是國會兩院又能以2/3多數(shù)否定總統(tǒng)的否決?？偨y(tǒng)有權(quán)提名聯(lián)邦法官和部長候選人以及締結(jié)條約，但是都必須經(jīng)過參議院的批準(zhǔn)。國會可以通過彈劾將總統(tǒng)或法官免職，但必須達(dá)到2/3多數(shù)。若總統(tǒng)受審．必須由最高法院首席法官主持審判。而且，構(gòu)成國會本身的兩院之間也彼此制衡。參議院和眾議院互有否決權(quán)，即任何立法必須由兩院同時多數(shù)通過。一切征稅案都由眾議院提出，但法官和官員的任命都由參議院批準(zhǔn)。司法和其他兩部門之間同樣構(gòu)成制衡?？偨y(tǒng)任命最高法院法官，但其上任后只要忠于職守，便可終身任職，這就保證他們不再受到任何權(quán)力或私利的牽制，以便作出公正的判決。最高法院有權(quán)對包括憲法在內(nèi)的一切法律作出解釋，從而導(dǎo)致了司法復(fù)審權(quán)的確立。法院有權(quán)宣布國會通過、總統(tǒng)簽署的法律為違憲而非法，總統(tǒng)和國會都必須服從法院的判決。但是最高法院無權(quán)否定憲法修正案，國會若要否定最高法院對于某項法律的違憲判決，可以通過憲法修正案，這樣便與法院無關(guān)。同時，國會有權(quán)對玩忽職守或犯罪的法官提出彈劾。
美國制憲者在憲法中根據(jù)三權(quán)分立和相互制衡原則所精心設(shè)計的一整套具體措施，不僅發(fā)展了由洛克、孟德斯鳩等奠定的歐洲啟蒙時代最先進的政治思想，而且把它們制度化、法律化，將其付諸實施，這是他們對政治學(xué)和政治制度的重要貢獻。
聯(lián)邦主義是美國憲法的另一基本原則。在美利堅合眾國建國初期的1776-1787年，美國為邦聯(lián)制國家，就中央和地方的權(quán)力劃分來看，中央權(quán)力較弱，主要的權(quán)力分散在各州。政治的不統(tǒng)一，財政的混亂，經(jīng)濟的凋敝最終引發(fā)了社會的動蕩和民眾的不滿。嚴(yán)酷的現(xiàn)實迫使美國放棄邦聯(lián)制，而走向中央權(quán)力比較集中的聯(lián)邦制。1787年制定的《美利堅合眾國憲法》改國家結(jié)構(gòu)形式為聯(lián)邦制，在建立統(tǒng)一的聯(lián)邦政權(quán)的基礎(chǔ)上，各州仍保有相當(dāng)廣泛的自主權(quán)。憲法中關(guān)于聯(lián)邦與各州的關(guān)系規(guī)定了三條基本原則：其一，憲法第十六條規(guī)定，憲法、依照憲法所制定的聯(lián)邦法律以及在聯(lián)邦權(quán)力下已締結(jié)和將要締結(jié)的條約，均應(yīng)成為全國的最高法律，即使與任何州的憲法和法律相抵觸，各州法官仍應(yīng)遵守；其二，憲法第一條第八款明確列舉了聯(lián)邦國會擁有軍事、外交事務(wù)、財政、州際貿(mào)易等方面的立法權(quán)和宣戰(zhàn)權(quán)；其三，憲法第十條修正案規(guī)定憲法未授予合眾國亦未禁止各州行使的各項權(quán)力，分別由各州和人民予以保留。根據(jù)上述原則，在合眾國范圍內(nèi)聯(lián)邦政府的權(quán)力是最高的，但它也不能防范和限制各州權(quán)力的行使。各州在其范圍內(nèi)享有充分的管理權(quán)，州政府是由各州的選民選舉產(chǎn)生的，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)州政府的事務(wù)，在不違反聯(lián)邦憲法、法律和條約的前提下，各州政府有完整運轉(zhuǎn)的自由，行使其保留權(quán)力。兩套平行的政府分別選舉產(chǎn)生，在美國政治制度中，聯(lián)邦和州之間構(gòu)成了又一種制衡，有利于中央與地方權(quán)力的平衡，因此，美國人把聯(lián)邦制當(dāng)作他們永不過時的驕傲，稱聯(lián)邦制是u201c美國對憲治（constitutional government）作出的新的、創(chuàng)造性的貢獻u201d。
美國制憲者認(rèn)為，必須把軍隊置于文職機關(guān)和文職人員的控制之下，即文官控制軍隊的原則。在美國開國元勛們看來，龐大的軍隊同暴政是分不開的，要防止暴政，軍人就不得干預(yù)政治。憲法規(guī)定，國會有權(quán)制定有關(guān)管理和控制陸海軍隊的各種條例，制定民兵組織、裝備、訓(xùn)練和管理的辦法。軍隊和民兵的職能是執(zhí)行聯(lián)邦法律，鎮(zhèn)壓叛亂和擊退侵略。美國總統(tǒng)為合眾國的陸海軍總司令，又是民兵奉召為合眾國執(zhí)行任務(wù)時的統(tǒng)帥。美國憲法的這些規(guī)定體現(xiàn)了文官控制軍隊的原則。軍隊被置于國會和總統(tǒng)的直接控制下，只有執(zhí)行聯(lián)邦政府法律的責(zé)任而無權(quán)干預(yù)政治，更不能非法地用于派系之爭。美國自建國以來，之所以從未發(fā)生軍事政變，除其他因素外，文職控制軍隊原則的牢固樹立，是一個重要的原因。文官控制軍隊，已成為美國的傳統(tǒng)。
二、美國憲法的局限性與活力
1787年的美國憲法及其所確立的美國政治制度并非完美無缺?；谄渌a(chǎn)生的時代背景與現(xiàn)實需求，美國憲法存在著諸多不足，為日后美國政治及社會發(fā)展留下了隱患。隨著歷史的發(fā)展，美國憲法的許多內(nèi)容在美國政治生活中不斷受到挑戰(zhàn)。然而，作為人類的第一部成文憲法，美國憲法為適應(yīng)國家不斷變化的需求，盡管在保持基本原則的前提下作出了一系列修改，但卻表現(xiàn)出一種u201c超穩(wěn)定性u201d，具有極強的活力，被譽為u201c一部活著的憲法u201d。
我們首先要認(rèn)識到，當(dāng)初美國的開國元勛們制憲的目的并不是要創(chuàng)造一個盡善盡美、正義民主的政治體制，而是為了能夠及時挽救正在走向失敗邊緣的邦聯(lián)。邦聯(lián)時期的美國，州政府各自為政，邦聯(lián)政府沒有被賦予相應(yīng)的權(quán)力，無力應(yīng)對美國這個新生的國家所面臨的內(nèi)政問題和外來威脅，因此，u201c為了保護已有的利益，各州的代表（和他們所代表的利益集團）必須建立一種高于自己利益的公共利益和一個高于各自權(quán)威的公共權(quán)威來貫徹公共利益u201d，建立一個強有力的中央政府，補救邦聯(lián)政府的弱點。而且，由于制憲者所代表的利益（或利益集團）是多元的，u201c產(chǎn)生的憲法也必然是一個多元利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物u201d。因此，u201c美國憲法并不是一個完美無缺的政治體制設(shè)計u201d。u201c制憲者們（包括后來反對和支持憲法的人們）當(dāng)時并不著意建立一個現(xiàn)代意義的民主政體。u2026u2026聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人都不是現(xiàn)代意義上的民主派，兩者都沒有、也拒絕考慮全面地給予所有的美國人平等的政治和經(jīng)濟權(quán)利。制定憲法者中的大部分人是美國社會的精英分子，也是大地產(chǎn)所有者，他們深知政治權(quán)利的不平等是基于經(jīng)濟地位、知識占有和社會影響的不平等。u201d