制約保稅區(qū)發(fā)展的因素

一、區(qū)域性質(zhì)。保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，不具備自由貿(mào)易區(qū)和自由港所擁有的海關(guān)治外法權(quán)。而享有海關(guān)治外法權(quán)是自由貿(mào)易區(qū)和自由港的最基本特征。

二、海關(guān)監(jiān)管。海關(guān)對(duì)保稅區(qū)沒(méi)有真正按u201c一線放開(kāi)、二線管住u201d來(lái)實(shí)施管理，而是把保稅區(qū)當(dāng)作一個(gè)大保稅倉(cāng)，以管理保稅倉(cāng)的辦法來(lái)管理保稅區(qū)；海關(guān)沒(méi)有對(duì)保稅區(qū)進(jìn)行區(qū)域管理，而是直接管理區(qū)內(nèi)的每個(gè)企業(yè)。

三、貿(mào)易管理。中國(guó)對(duì)保稅區(qū)的貿(mào)易限制很多，商務(wù)部把保稅區(qū)企業(yè)視作境外企業(yè)，保稅區(qū)貿(mào)易企業(yè)沒(méi)有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)法開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易。國(guó)家稅務(wù)總局也規(guī)定，國(guó)內(nèi)的貨物經(jīng)保稅區(qū)出口，須實(shí)際離境，才能給予退稅。貨物從國(guó)內(nèi)到保稅區(qū)，視同出口，但不給予退稅。

四、外匯管理。在國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)，外匯可以自由兌換，資金出入與轉(zhuǎn)移自由、資金經(jīng)營(yíng)自由。而中國(guó)保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)在購(gòu)匯和結(jié)匯上，比保稅區(qū)外企業(yè)限制要多。

五、保稅區(qū)的功能。從發(fā)展來(lái)看，保稅區(qū)進(jìn)口貿(mào)易功能相對(duì)較強(qiáng)，吸引外資和發(fā)展出口制造業(yè)的功能類似于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。而且，多數(shù)保稅區(qū)發(fā)展進(jìn)口分撥物流并無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)。由于區(qū)外有大量的保稅工廠、保稅倉(cāng)庫(kù)，保稅區(qū)雖有進(jìn)口延遲納稅的政策，但優(yōu)勢(shì)并不明顯。運(yùn)營(yíng)狀況較好的保稅區(qū)主要依靠出口加工業(yè)和進(jìn)口倉(cāng)儲(chǔ)分撥，而口岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口倉(cāng)儲(chǔ)和物流加工等產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到發(fā)展，沒(méi)有形成區(qū)港聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)的局面。中國(guó)加入WTO之后，隨著關(guān)稅水平下調(diào)，進(jìn)口保稅分撥的政策優(yōu)勢(shì)還將逐步減弱。

六、物流服務(wù)業(yè)的可擴(kuò)展性。國(guó)家在設(shè)立保稅區(qū)時(shí)并未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指針，具體運(yùn)作與考核均由地方政府負(fù)責(zé)。地方政府在考核時(shí)側(cè)重于吸引外資、增加就業(yè)與稅收、以及GDP增長(zhǎng)等直接效益指針，并將主要精力放在招商引資和發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目上?，F(xiàn)有的大多數(shù)保稅區(qū)都發(fā)展成了加工制造型的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，有些保稅區(qū)內(nèi)幾乎已經(jīng)沒(méi)有發(fā)展物流服務(wù)業(yè)的用地，物流服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間受到制約。

七、發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易及相關(guān)物流業(yè)務(wù)的政策與管理體制尚未建立。在保稅區(qū)的實(shí)際發(fā)展中偏離當(dāng)初的功能設(shè)計(jì)，與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、出口加工區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間已經(jīng)出現(xiàn)功能交叉、重疊。保稅區(qū)與港口分離，口岸功能受到限制。保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)從事貿(mào)易和貿(mào)易支持服務(wù)活動(dòng)的自由度很低，u201c境內(nèi)關(guān)外u201d和u201c一線放開(kāi)，二線管住，區(qū)內(nèi)自由u201d的原則沒(méi)有得到落實(shí)。 保稅區(qū)的改革目標(biāo)是向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心u201c中國(guó)保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式研究課題組u201d發(fā)表的調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，為適應(yīng)中國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易和港口集裝箱運(yùn)輸規(guī)模急劇擴(kuò)大的新形勢(shì)，有條件的保稅區(qū)應(yīng)當(dāng)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮物流功能，促進(jìn)中國(guó)國(guó)際樞紐港的建設(shè)。 保稅區(qū)轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)的方案是：一部分保稅區(qū)轉(zhuǎn)型為出口加工區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，大多數(shù)保稅區(qū)將繼續(xù)發(fā)展區(qū)內(nèi)出口加工業(yè)，并入經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或向臨港出口加工區(qū)轉(zhuǎn)型。另一部分保稅區(qū)將轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易區(qū)。選擇幾個(gè)保稅區(qū)作為試點(diǎn)，實(shí)行區(qū)港一體，在區(qū)內(nèi)實(shí)行自由港的某些政策，以口岸國(guó)際物流業(yè)為核心功能，發(fā)展貿(mào)易、海運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)、商品展示、金融等業(yè)務(wù)，為進(jìn)出口貿(mào)易和國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供優(yōu)質(zhì)便利、低成本的物流服務(wù)，促進(jìn)中國(guó)沿海幾個(gè)集裝箱大港發(fā)展成為國(guó)際樞紐港，逐步向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型。 2003年12月14日，海關(guān)總署副署長(zhǎng)龔正明確表示，保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是建立國(guó)際通行的自由貿(mào)易區(qū)，第一個(gè)試點(diǎn)已經(jīng)確定為上海，而且試點(diǎn)工作馬上開(kāi)始。 除上海外，國(guó)家還將選擇1-2個(gè)保稅區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，爭(zhēng)取在2006年年底之前完成試點(diǎn)任務(wù)，之后進(jìn)行其它保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型。 根據(jù)海關(guān)總署的試點(diǎn)方案，上海外高橋保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的第一步將是把分離的上海港和外高橋保稅區(qū)連接在一起，實(shí)現(xiàn)港區(qū)聯(lián)動(dòng)。保稅區(qū)的范圍將擴(kuò)展至整個(gè)港口，并擁有保稅碼頭。預(yù)期保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型基本會(huì)通過(guò)區(qū)港一體化發(fā)展進(jìn)程來(lái)實(shí)現(xiàn)，更具體的轉(zhuǎn)型方式則沒(méi)有進(jìn)一步的消息。 除上海外，國(guó)家將再選1-2個(gè)保稅區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，而深圳由于自身優(yōu)勢(shì)，是最有力的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之一。2003年初，深圳把三個(gè)保稅區(qū)合并，并謹(jǐn)慎提出：要把保稅區(qū)轉(zhuǎn)型為國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)。青島保稅區(qū)是繼上海、深圳之后，向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型積極的實(shí)踐者。同時(shí)，天津和大連保稅區(qū)也明確提出了要打造東北亞的自由貿(mào)易區(qū)，并制定出各自的轉(zhuǎn)型方案。此外，廈門、珠海、汕頭等地都已經(jīng)開(kāi)始推動(dòng)當(dāng)?shù)馗劭谂c保稅區(qū)的一體化，為建成自由港區(qū)創(chuàng)造條件，保稅區(qū)正迎來(lái)一個(gè)爭(zhēng)建自由貿(mào)易區(qū)的熱潮。